Quản lý Nhà nước đối với thị trường bất động sản

I. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản
Không ai có thể phủ nhận được vai trò to lớn, quan trọng của TTBĐS đối với nền kinh tế thị trường ở nước ta. TTBĐS đã tạo thành một chu trình “khép kín” các yếu tố “đầu vào’ của quá trình sản xuất, kinh doanh. BĐS khi tham gia vào thị trường trở thành một loại hàng hóa đặc biệt mà không một nhà nước nào bỏ qua việc định hướng, điều tiết và kiểm soát. Điều này không quyết định bởi ý chí nhà nước mà là sự bắt buộc phải làm để toàn bộ nền kinh tế được vận hành một cách lành mạnh và có hiệu quả.

Dựa trên những đặc điểm của TTBĐS cho thấy một lý do cơ bản nói lên sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với TTBĐS là:
– Nhà nước là đại diện cho sở hữu toàn dân đối với đất đai. Để có thể hình thành TTBĐS nhà nước phải tiến hành khâu đầu tiên, tạo nên tiền đề cho thị trường quyền sử dụng đất, đó là giao quyền sử dụng đất cho các tổ chức và hộ gia đình sử dụng theo luật.
– Quản lý nhà nước đối với TTBĐS nhằm mục tiêu xây dựng ngành kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
– Nước ta đã trải qua một thời kỳ dài với nhiều xáo trộn, do chiến tranh, do thay đổi chính sách, nên thực trạng BĐS của cả nước được đăng ký và quản lý rất lộn xộn. Nếu nhà nước không quản lý, không có quyết sách kiên quyết và nỗ lực cải thiện tình hình này thì TTBĐS ở Việt Nam khó có thể đi vào hoạt động quy củ và chuẩn tắc.
– Lượng hàng hoá BĐS trên luôn có nhiều biến động và khó kiểm soát. Để TTBĐS phát triển và đi đúng hướng cần tới sự quản lý, điều tiết của nhà nước vào quan hệ cung cầu hàng hoá BĐS.
Nhà nước cần có định hướng, điều tiết và kiểm soát thị trường, có biện pháp chống các hành vi đầu cơ BĐS; tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành kinh tế tham gia TTBĐS, phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong kinh doanh và bình ổn giá cả BĐS. Ban hành sớm các chính sách tài chính để điều tiết lại phần giá trị đất gia tăng không do người sử dụng đất tạo ra, mà do đô thị hoá, do nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng, do quy hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai đem lại, để phục vụ cho lợi ích chung.

Đại hội đại biểu lần thứ VII của Đảng Cộng sản VN đã xác định: “Quản lý chặt chẽ đất đai và TTBĐS” là một trong bốn hoạt động chủ yếu để “tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trường”. Những quy định của Nhà nước về quản lý TTBĐS là yếu tố mang tính quyết định đến sự hình thành và phát triển TTBĐS ở nước ta.

II. Mục tiêu, nội dung và vai trò quản lý của Nhà nước đối với thị trường bất động sản
Cả thị trường và Chính phủ đều cần thiết cho một nền kinh tế vận hành lành mạnh. Thiếu cả hai điều này thì hoạt động của các nền kinh tế hiện đại chẳng khác gì vỗ tay bằng một bàn tay [4]. Sự phân chia một cách thích hợp trách nhiệm giữa thị trường và Chính phủ sẽ quyết định sự thịnh vượng của một nền kinh tế. Mặc dù kinh tế thị trường là biện pháp hiệu quả của sản xuất và phân phối hàng hoá, nhưng những khuyết tật của nó nhiều khi lại dẫn đến những kết cục kinh tế kém hiệu quả. Chính phủ có thể tham gia khắc phục các khuyết tật đó bằng cách đảm bảo tính hiệu quả, điều chỉnh sự phân phối thu nhập không công bằng, khuyến khích phát triển và ổn định kinh tế.

2.1. Mục tiêu của quản lý của Nhà nước
Nhà nước ban hành hệ thống văn bản, cùng với các công cụ điều tiết TTBĐS, trong đó nêu lên vai trò quản lý đối với các doanh nghiệp kinh doanh BĐS. Mục tiêu đảm bảo:

2.2. Nội dung quản lý của Nhà nước
Nhà nước thực hiện kiểm tra, thanh tra hoạt động kinh doanh BĐS đảm bảo đúng pháp luật. Nội dung chủ yếu:

2.3. Vai trò quản lý của Nhà nước
Ở các mức độ khác nhau, các nước kinh tế thị trường đều xác nhận vai trò quản lý của Nhà nước đối với TTBĐS với những tư cách như sau:
a. Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh, ổn định và có hiệu lực, nhằm:
– Tạo điều kiện để TTBĐS hoạt động thông thoáng, thuận lợi, tuân thủ pháp luật;
– Đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người mua, người bán;
– Đảm bảo thu thuế từ hoạt động của TTBĐS nộp vào ngân sách Nhà nước.
b. Xây dựng chính sách tài chính và các chính sách liên quan, nhằm:
– Đảm bảo cho TTBĐS hoạt động lành mạnh, loại bỏ những yếu tố chưa hoàn thiện của của bản thân TTBĐS cũng như các yếu tố bên ngoài tác động xấu đến thị trường này;
– Điều tiết để phân phối lại cho những người có thu nhập trung bình và thấp nhằm giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc đặc biệt là nhà ở.
c. Xây dựng hệ thống đăng ký BĐS, nhằm:
– Đảm bảo kê khai đăng ký cấp giấy chứng nhận đối với toàn bộ BĐS;
– Đảm bảo đăng ký biến động phát sinh trong quá trình giao dịch BĐS (chuyển đổi, chuyện nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp BĐS);
d. Xây dựng khung pháp lý quy định chế độ, quy trình, thủ tục định giá đất, nhằm:
– Làm cơ sở cho việc giao dịch BĐS trên thị trường;
– Làm cơ sở cho việc bồi thường khi thu hồi BĐS để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, việc thu thuế BĐS.
e. Xây dựng hệ thống thông tin mở – Ngân hàng dữ liệu về BĐS, nhằm:
– Đáp ứng cho tất cả các tổ chức, công dân có nhu cầu về giao dịch BĐS;
– Đáp ứng yêu cầu quản lý BĐS của các cơ quan nhà nước.

III. Vai trò của Nhà nước đối với thị trường bất động sản

Một nền kinh tế hỗn hợp được điều tiết thông qua sự tác động của “bàn tay vô hình – thị trường” và “bàn tay hữu hình – Nhà nước” để đảm bảo cho nền kinh tế vận hành và phát triển lành mạnh. Trong nền kinh tế này, Nhà nước sử dụng một hệ thống các chính sách và công cụ quản lý vĩ mô để điều khiển, tác động vào đời sống kinh tế – xã hội, nhằm giải quyết các mối quan hệ trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội. Đặc biệt là mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội, giữa tăng trưởng kinh tế với gìn giữ môi trường, làm thu hẹp hố ngăn cách giữa kẻ giàu với người nghèo… Điều đó hoàn toàn phụ thuộc vào Nhà nước, vì bản thân kinh tế thị trường tự nó không thể giải quyết được. Hai đặc điểm của thị trường là:

– Thị trường không thể phân bổ các nguồn lực một cách hợp lý khi xuất hiện cạnh tranh không hoàn hảo và các ảnh hưởng ngoại sinh. Khắc phục bằng cách, Chính phủ điều tiết các doanh nghiệp hay áp dụng các điều luật chống độc quyền. Chính phủ có thể can thiệp để điều chỉnh các tác động ngoại sinh như ô nhiễm môi trường hay cung cấp các hàng hoá công cộng như cơ sở hạ tầng xã hội, an ninh, quốc phòng.
– Thị trường không thể tạo ra sự phân phối thu nhập công bằng, mà có thể gây ra cơn sốc bất bình đẳng về thu nhập và tiêu dùng tới mức không thể chấp nhận được. Khắc phục bằng cách, Chính phủ có thể lựa chọn những loại hình thu nhập (cho ai) về tiền công trên thị trường, tiền cho thuê, lãi suất, cổ tức … Chính phủ còn có thể sử dụng thuế để tạo nguồn thu để trợ cấp cho các chương trình hỗ trợ thu nhập nhằm tạo ra mạng lưới tài chính an toàn cho những đối tượng xác định.

Từ năm 1930, dựa vào kinh tế học vĩ mô, Chính phủ đã sử dụng quyền lực về tài khoá (thu thuế và chi tiêu ngân sách) và tiền tệ (tác động tới tín dụng và lãi suất) để khuyến khích tăng trưởng dài hạn và năng suất, và chế ngự những hậu quả cực đoan về lạm phát và thất nghiệp quá cao của chu kỳ kinh doanh. Hình thức phổ biến về tổ chức kinh tế trong các nền kinh tế công nghiệp hiện đại là nền kinh tế hỗn hợp, trong đó thị trường quyết định hầu hết các giá cả và sản lượng, còn Chính phủ kiểm soát tổng thể nền kinh tế với các chương trình về thuế, chi tiêu ngân sách, và quy định về tiền tệ.

Ở nước ta, vai trò của Nhà nước đối với TTBĐS được thể hiện trên các phương diện chủ yếu sau:
3.1. Nhà nước tạo lập môi trường pháp lý cho TTBĐS

Trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, hoạt động của thị trường được điều chỉnh bằng pháp luật và pháp luật tạo môi trường pháp lý cho sự phát triển lành mạnh, khắc phục được các khuyết tật vốn có của thị trường. Đối với TTBĐS, yếu tố pháp luật có tính chất quy định sự hình thành và phát triển. Hệ thống pháp luật quy định điều kiện thực hiện, phạm vi, nội dung… của các giao dịch mua bán, chuyển nhượng, cho thuê BĐS… Đồng thời hệ thống pháp luật còn hướng dẫn thực hiện các giao dịch đó: Hợp đồng chuyển nhượng, mua bán, thuê mướn; quy định về thế chấp, về góp vốn… cùng với quy định các phương tiện, công cụ thực hiện các giao dịch đó.
Rõ ràng Nhà nước vừa tạo lập môi trường khuôn khổ pháp lý cho TTBĐS vừa hướng dẫn biện pháp thực hiện các giao dịch của TTBĐS.

3.2. Nhà nước quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất, thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản

Quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất là một nhiệm vụ của Nhà nước nhằm thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Thông qua công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, Nhà nước thực hiện ý đồ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo vệ môi trường, điều chỉnh việc sử dụng đất đai, xây dựng… ngăn chặn những tiêu cực trong sử dụng đất đai và trong xây dựng.

Căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế – xã hội; căn cứ vào điều kiện và thực trạng sử dụng đất đai, Nhà nước xây dựng quy hoạch sử dụng đất gắn với quy hoạch xây dựng và ngược lại gắn quy hoạch xây dựng với quy hoạch sử dụng đất, chỉ ra tổng thể đất sử dụng vào xây dựng đô thị, đất xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, các công trình công cộng, lợi ích quốc gia, quốc phòng, an ninh, đất xây dựng khu dân cư nông thôn, đất dùng cho phát triển các ngành kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, thể dục thể thao…

Nhà nước cũng quy hoạch cụ thể từng khu đất, từng lô đất của từng vùng, từng đô thị, từng khu dân cư nông thôn, khu phát triển công nghiệp, thương mại, dịch vụ… Trên cơ sở quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất, các ngành, các địa phương, các tổ chức, hộ gia đình cá nhân được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất triển khai thực hiện phát triển BĐS phù hợp với quy hoạch và quy chuẩn xây dựng.

Như vậy, bằng việc thực hiện quy hoạch, Nhà nước đã phân bố các BĐS phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội và phân bố dân cư của từng địa phương và trong phạm vi cả nước, hình thành sự phân bố của TTBĐS.

Đăng ký quyền sở hữu BĐS (quyền sử dụng đất) là điều kiện đầu tiên và cần thiết để BĐS tham gia vào thị trường một cách có tổ chức. Một BĐS đã được đăng ký quyền sở hữu (quyền sử dụng) chẳng những được đảm bảo đưa ra thị trường, mà còn khẳng định một sự an toàn hợp pháp của BĐS, làm cho người tham gia giao dịch BĐS yên tâm và tránh được các giao dịch nhầm, các giao dịch trùng. Nhất là tránh được mua BĐS không có quyền sở hữu (quyền sử dụng) hợp pháp với BĐS đó; tránh được hiện tượng thế chấp trùng.

Tổ chức đăng ký quyền sở hữu nhà và đăng ký quyền sử dụng đất ở nước ta cũng như đăng ký quyền sở hữu đất đai, tài sản ở nhiều nước là một hoạt động thường xuyên vừa mang tính chất quản lý của Nhà nước, vừa có tính chất phục vụ, đảm bảo sự an toàn cho các giao dịch của TTBĐS.

3.3. Nhà nước cung cấp dịch vụ và tư vấn pháp luật

Vai trò cung cấp các dịch vụ và tư vấn pháp luật được biểu hiện cụ thể như sau:
– Nhà nước tổ chức cung cấp các thông tin về xác lập quyền sở hữu BĐS (quyền sử dụng đất), về diện tích đất, về ranh giới (bản đồ địa chính), đăng ký quyền sở hữu (quyền sử dụng), về quy hoạch và các thông tin cần thiết khác có liên quan đến BĐS. Những hoạt động cung cấp thông tin này là những hoạt động mang tính dịch vụ, Nhà nước có thể thu một khoản phí nhất định tùy theo phạm vi và mức độ cung cấp thông tin;

– Nhà nước thành lập các tổ chức hoặc cho phép thành lập các tổ chức tư vấn về pháp luật phục vụ cho các giao dịch của TTBĐS. Tổ chức này có chức năng tư vấn về pháp luật có liên quan đến quan hệ giao dịch BĐS như tính hợp pháp của BĐS, các quyền và lợi ích khi sở hữu BĐS (sử dụng đất), quy hoạch trong tương lai có liên quan đến BĐS .
..
3.4. Nhà nước tổ chức định giá BĐS

Khác với các động sản, giá cả BĐS có những đặc trưng riêng mà những đặc trưng này gắn liền với đặc trưng của giá đất. Yếu tố có thể được chuyển dịch không phải là bản thân đất đai mà là quyền và lợi ích có được từ đất đai. Những đặc trưng cơ bản của giá đất gồm:
– Khả năng sinh lợi là tổng hợp các yếu tố tạo thành như tính pháp lý của quyền sở hữu đất đai, mục đích sử dụng đất, vị trí của đất, điều kiện các công trình kết cấu hạ tầng, kỹ thuật hạ tầng xã hội phục vụ cho sản xuất kinh doanh, đời sống, dịch vụ và sinh hoạt, khả năng khai thác của đất… Mỗi yếu tố này khác nhau sẽ ảnh hưởng đến khả năng sinh lợi của đất làm ảnh hưởng đến giá BĐS;
– Quan hệ cung cầu về BĐS luôn mang tính không gian và thời gian, trong đó tính chất vùng là đặc thù của giá BĐS. Cung cầu BĐS mang tính ổn định cả về số lượng và vị trí, vì khả năng không thể di chuyển từ vùng này đến vùng khác của BĐS;
– Chính sách và biện pháp điều tiết của Nhà nước: Bằng một hệ thống chính sách, biện pháp và công cụ điều tiết, Nhà nước tác động vào thị trường, hướng dẫn thị trường, giá cả …;
– Các yếu tố về xã hội như môi trường, dân cư, tập quán, trình độ nhận thức, an ninh và trật tự công cộng, tâm lý và thị hiếu cũng ảnh hưởng đến giá BĐS.
Trên thế giới, định giá BĐS đã trở thành một môn khoa học, một ngành, một nghề chuyên nghiệp. Nhà nước tổ chức định giá BĐS bằng cách thành lập tổ chức định giá của Nhà nước. Tổ chức này thực hiện định giá BĐS phục vụ tư vấn cho các giao dịch của TTBĐS, phục vụ cho việc giải quyết các tranh chấp về BĐS; định giá BĐS phục vụ cho công tác quản lý đất đai, quản lý TTBĐS của Nhà nước.

3.5. Nhà nước thực hiện các chính sách vĩ mô nhằm thúc đẩy sự hình thành và phát triển của TTBĐS

Vai trò này của Nhà nước được biểu hiện trên các mặt chủ yếu sau:

Một là, Nhà nước ban hành, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các chính sách tài chính vĩ mô.
Chính sách đầu tư phải thực sự khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia phát triển TTBĐS, coi đây là một ngành kinh tế quan trọng khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai. Nhà nước có thể thực hiện giao đất chưa thu tiền (bán chịu), chỉ thu khi doanh nghiệp xây dựng xong BĐS đưa vào kinh doanh (bán hoặc cho thuê…), Nhà nước cũng có thể hỗ trợ nguồn tài chính ban đầu cho doanh nghiệp như đầu tư vốn bằng tiền, sử dụng quỹ đất tạo vốn ban đầu cho doanh nghiệp…, cho vay xây dựng các công trình với lãi suất thấp hoặc không có lãi…
 Nhà nước cũng có thể định ra một chính sách thuế hợp lý đảm bảo khuyến khích các doanh nghiệp, các thành phần kinh tế tham gia vào TTBĐS.

Hai là, Nhà nước thành lập doanh nghiệp kinh doanh BĐS, có chính sách khuyến khích các thành phần kinh tế kinh doanh BĐS. Thực hiện các biện pháp nhằm thúc đẩy sự phát triển của các nhân tố bên trong của các doanh nghiệp này bằng các chính sách giúp đỡ, hỗ trợ vốn, kỹ thuật, công nghệ, tạo điều kiện nâng cao năng lực của họ. Thực hiện các biện pháp về đất đai, vật liệu xây dựng, về tín dụng, về cung cấp thông tin thị trường, thông tin về đất đai, đào tạo và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, nhân viên có tay nghề cao cho các doanh nghiệp.

Ba là, Nhà nước hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật về đất đai, về giao lưu dân sự, về xây dựng, về giao thông, về xây dựng kết cấu hạ tầng, về môi trường, về các chính sách và pháp luật khác có liên quan đến sự hình thành và phát triển của TTBĐS.

IV. Quản lý của Nhà nước đối với hoạt động đầu tư kinh doanh bất động sản
Nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước về hoạt động đầu tư kinh doanh BĐS là làm tăng tính hữu hiệu các tác động của Nhà nước để việc kiểm soát, điều tiết hành vi của các chủ thể tham gia sớm đạt được các mục tiêu định hướng đề ra, thúc đẩy TTBĐS phát triển.

Những nội dung chủ yếu của quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư KDBĐS là:

4.1. Xây dựng và quản lý theo chiến lược phát triển TTBĐS, gồm: Chiến lược về cơ cấu chủng loại và khối lượng sản phẩm BĐS; Chiến lược đầu tư BĐS theo chiều sâu, chiều rộng, hay kết hợp; Chiến lược về cơ cấu đầu tư nhất là đầu tư có kèm theo các biện pháp về xây dựng; Chiến lược thu hút nguồn vốn đầu tư vào lĩnh vực BĐS; Chiến lược về sử dụng các nguồn vốn đầu tư, đảm bảo hoàn vốn.
4.2. Quản lý về quy hoạch, kế hoạch: Quy hoạch, kế hoạch phát triển TTBĐS là định hướng chiến lược và cụ thể hoá các định hướng đó. Chúng chính là một trong những công cụ chủ yếu trong quản lý của Nhà nước về BĐS, là những căn cứ, cơ sở quan trọng cho đầu tư kinh doanh BĐS.
4.3. Ban hành hệ thống văn bản pháp luật làm cơ sở quản lý: BĐS tham gia vào hầu hết các quan hệ kinh tế xã hội, do vậy có rất nhiều các quy định của pháp luật có liên quan và chi phối ít nhiều đến hoạt động của TTBĐS. Trong số đó, hệ thống văn bản pháp luật có vai trò chi phối trực tiếp đến hoạt động của TTBĐS gồm: Luật Đất đai, Luật Kinh doanh BĐS, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, các Luật Thuế liên quan đến sử dụng, chiếm hữu và giao dịch đất đai, BĐS… cùng với hệ thống văn bản dưới luật như các Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư, Chỉ thị… cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành các luật trên. Việc ban hành các văn bản pháp luật này, đặc biệt là đảm bảo tính đồng bộ, phối hợp giữa các văn bản luật trong việc điều tiết các quan hệ về BĐS trong từng lĩnh vực khác nhau có vai trò hết sức quan trọng, đảm bảo cho các văn bản pháp luật được thực thi trong cuộc sống.
4.4. Quản lý về đất đai: Nhà nước phải đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của hệ thống quản lý đất đai (pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đến đất đai). Trong công việc này, Nhà nước xác định một số nội dung chủ yếu như: Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước; vị trí của cơ quan đăng ký đất đai; vai trò của lĩnh vực công và tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đào tạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật; hợp tác quốc tế.
4.5. Thành lập và kiểm soát hệ thống giao dịch BĐS: Theo Luật Kinh doanh BĐS, BĐS phải được giao dịch tại các sàn giao dịch. Thực chất các sàn giao dịch chính là các “chợ” BĐS. Khởi đầu, các chợ hình thành tự phát theo quan hệ giao dịch trên thị trường, tuy nhiên khi đã trở thành tất yếu, Nhà nước cần phải đứng ra tổ chức và điều tiết. Nhà nước cần định hướng, tổ chức hệ thống các sàn giao dịch đó theo hướng xã hội hoá, đảm bảo đáp ứng được yêu cầu giao dịch, đảm bảo hoạt động có hiệu quả, để cung gặp cầu, để thị trường tiềm năng trở thành hiện thực.
4.6. Quản lý về lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư BĐS: Lập dự án đầu tư BĐS; Hồ sơ trình phê duyệt dự án; Thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình; Thẩm định thiết kế cơ sở; Quyết định đầu tư xây dựng công trình và điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng (nếu có).
4.7. Quản lý thực hiện dự án đầu tư BĐS: Thiết kế, dự toán xây dựng công trình; Thẩm định, phê duyệt thiết kế dự toán công trình; Giấy phép xây dựng; Quản lý thi công xây dựng; Các hình thức quản lý dự án.
4.8. Quản lý về các ưu đãi trong đầu tư BĐS.

Tác giả: TS. NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG