Thời gian gần đây, đã có những thay đổi quan trọng liên quan tới quá trình đổi mới căn bản, toàn diện về thể chế quản lý ĐTXD. Nhà nước đã ban hành các luật cơ bản liên quan đến quản lý đầu tư xây dựng: Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 và Chính phủ ban hành các nghị định hướng dẫn các luật nói trên. Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động ĐTXD sử dụng các loại nguồn vốn khác nhau, bảo đảm cho các hoạt động ĐTXD được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch và được kiểm soát chặt chẽ; tăng cường vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đối với toàn bộ quá trình ĐTXD kết hợp với việc xác lập quan hệ bình đẳng, phân định rõ trách nhiệm giữa các chủ thể tham gia nhằm nâng cao chất lượng xây dựng, hiệu quả dự án ĐTXD, khắc phục tình trạng thất thoát, lãng phí đặc biệt là đối với các dự án ĐTXD có sử dụng vốn nhà nước.
Triển khai thực hiện các quy định pháp luật mới đã đặt ra yêu cầu cấp thiết đối với các tổ chức, cá nhân tham gia quản lý và thực hiện dự án ĐTXD cần nắm bắt kịp thời những nội dung đổi mới của hệ thống pháp luật có liên quan. Tuy nhiên trong phạm vi giới hạn của bài viết, chúng tôi chỉ tập trung và làm rõ một số vấn đề trọng tâm sau đây:
Thứ nhất, phương thức quản lý thực hiện dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước phù hợp với phạm vi điều chỉnh của các Luật.
Phạm vi điều chỉnh của các luật liên quan tới dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước được thể hiện cụ thể như sau:
– Luật Xây dựng điều chỉnh xuyên suốt toàn bộ hoạt động ĐTXD, kể từ khâu quy hoạch xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD; quản lý thực hiện dự án ĐTXD cho đến khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng; nghiệm thu, bàn giao, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và được áp dụng đối với các dự án ĐTXD thuộc mọi nguồn vốn.
– Liên quan tới quá trình triển khai thực hiện dự án ĐTXD, Luật Đầu tư công tập trung điều chỉnh về kế hoạch đầu tư (trung hạn, hàng năm), nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư, điều kiện cấp phát vốn đầu tư, thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công, bao gồm các dự án ĐTXD hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, dự án ĐTXD vì mục đích an ninh, quốc phòng, đầu tư xây dựng trụ sở, nhà làm việc của cơ quan nhà nước,… Nguồn vốn nhà nước sử dụng trong đầu tư công được xác định gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
– Đối với dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước thì hoạt động lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án phải thực hiện theo quy định của Luật Đấu thầu. Các dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu là dự án thuộc lĩnh vực đầu tư công, lĩnh vực đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, các dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, các dự án ĐTXD có sử dụng vốn hỗn hợp, trong đó phần vốn của nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước từ 30% trở lên hoặc dưới 30% nhưng trên 500 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư của dự án đều thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu.
Từ các quy định về phạm vi điều chỉnh của ba luật và các nghị định hướng dẫn có thể thấy rõ, quá trình tổ chức triển khai thực hiện dự án ĐTXD khi có sử dụng các nguồn vốn nhà nước vào các lĩnh vực đầu tư khác nhau sẽ có những yêu cầu về quản lý và trình tự thực hiện khác nhau, cụ thể như:
– Đối với dự án ĐTXD có sử dụng vốn nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công thì việc triển khai bố trí, phân bổ vốn và sử dụng vốn thực hiện dự án có liên quan trực tiếp tới kế hoạch đầu tư trung hạn, hàng năm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Mọi hoạt động xây dựng trong các giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện ĐTXD, kết thúc đầu tư đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng đều phải thực hiện các quy định chi tiết của Luật Xây dựng. Riêng về quá trình lựa chọn nhà thầu để thực hiện các hoạt động xây dựng bao gồm từ khâu kế hoạch lựa chọn nhà thầu đến tổ chức lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng phải tuân thủ theo các quy định của Luật Đấu thầu và các quy định có liên quan của Luật Xây dựng.
– Dự án ĐTXD của doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập vì mục đích đầu tư phát triển có sử dụng các nguồn vốn nhà nước nhưng không trùng với nguồn vốn đầu tư công như vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, giá trị quyền sử dụng đất thì không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư công nhưng phải tuân thủ các quy định của Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu. Đồng thời với đó là các dự án ĐTXD của các doanh nghiệp tư nhân, hoặc liên doanh đầu tư giữa doanh nghiệp nhà nước với doanh nghiệp tư nhân… vì mục đích sản xuất kinh doanh có sử dụng vốn nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước từ 30% trở lên hoặc dưới 30% nhưng trên 500 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư của dự án thì quá trình quản lý và thực hiện dự án phải tuân thủ theo quy định của Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng. Riêng đối với các dự án ĐTXD thực hiện theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất của nhà đầu tư thì theo quy định tại Điều 3, Luật Đấu thầu, doanh nghiệp dự án phải ban hành riêng các quy định về lựa chọn nhà thầu để thực hiện trên cơ sở đảm bảo mục tiêu công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế.
– Khi triển khai thực hiện Các dự án ĐTXD trong lĩnh vực đầu tư công thì vấn đề cần đặc biệt quan tâm là việc bố trí vốn và nguồn vốn huy động thực hiện dự án phải được duyệt trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch đầu tư công hàng năm. Trong đó kế hoạch đầu tư công trung hạn chỉ được thẩm định, phê duyệt khi có quyết định chủ trương đầu tư của dự án, kế hoạch đầu tư công hàng năm phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được phê duyệt. Từ kế hoạch vốn cho tới công tác giải ngân vốn phải đảm bảo yêu cầu đồng bộ, thống nhất trong quá trình quản lý và thực hiện dự án. Điều 74 của Luật Đầu tư công về triển khai kế hoạch đầu tư công đã có quy định: “Triển khai thực hiện dự án theo đúng tiến độ và kế hoạch vốn đã được cấp có thẩm quyền quyết định; Lập kế hoạch đấu thầu và tổ chức lựa chọn nhà thầu đối với gói thầu thuộc dự án được bố trí vốn theo kế hoạch đầu tư công đã được cấp có thẩm quyền quyết định”. Nguyên tắc này cũng phải được đảm bảo khi có điều chỉnh dự án, kế hoạch vốn đầu tư theo quy định của Luật này. Do vậy các dự án ĐTXD trong lĩnh vực đầu tư công sẽ được quản lý theo quy trình hết sức chặt chẽ, qua nhiều khâu kiểm soát, đặc biệt là kế hoạch lựa chọn nhà thầu còn phải căn cứ theo kế hoạch đầu tư công được duyệt (đây là vấn đề mà Luật Đấu thầu được ban hành trước đó chưa đề cập tới). Đồng thời kế hoạch đầu tư công trung hạn, hàng năm phải bảo đảm tính khả thi, thực tế phù hợp với khả năng huy động vốn và yêu cầu trong công tác dự báo như phải tính tới dự phòng cho phát sinh khối lượng, trượt giá.
– Đối với các dự án ĐTXD có sử dụng vốn nhà nước và thuộc các trường hợp tỷ lệ vốn nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước dưới 30% nhưng không quá 500 tỷ đồng trong tổng mức đầu tư của dự án thì việc lựa chọn nhà thầu không bắt buộc phải theo quy định của Luật Đấu thầu (ví dụ trường hợp dự án ĐTXD có tổng mức đầu tư: 1.724 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước chiếm 29% tổng mức đầu tư, tương ứng bằng 500 tỷ đồng). Tuy nhiên, phần vốn nhà nước được sử dụng trong dự án vẫn phải được quản lý chặt chẽ trong quá trình thẩm định phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD, thiết kế, dự toán xây dựng, quản lý hợp đồng xây dựng theo các quy định cụ thể của Luật Xây dựng.
Thứ hai, tăng cường trách nhiệm kiểm soát của cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ Xây dựng và các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành trong quá trình thẩm định dự án ĐTXD, thiết kế, dự toán xây dựng có sử dụng nguồn vốn khác nhau.
Trách nhiệm kiểm soát của cơ quan về xây dựng được phân định phù hợp theo nguồn vốn sử dụng của dự án:
– Đối với các dự án ĐTXD sử dụng vốn ngân sách nhà nước:
Quá trình triển khai thực hiện dự án sẽ chịu sự kiểm soát chặt chẽ, toàn diện, cụ thể là toàn bộ nội dung của Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD, thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở, dự toán xây dựng đều phải do cơ quan chuyên môn về xây dựng trực thuộc các bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo phân cấp có trách nhiệm chủ trì tổ chức thẩm định.
– Đối với dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách (là các nguồn vốn được quy định tại khoản 44, Điều 4, Luật Đấu thầu nhưng không tính nguồn vốn ngân sách nhà nước):
+ Khi thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD, cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp chủ trì thẩm định thiết kế cơ sở (trừ nội dung về sự phù hợp của phương án công nghệ, dây chuyền công nghệ được lựa chọn đối với công trình có yêu cầu về thiết kế công nghệ). Cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư chủ trì thẩm định thiết kế công nghệ (nếu có), các nội dung khác của Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD.
+ Các bước thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở và dự toán xây dựng do Cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp chủ trì thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán xây dựng trong trường hợp công trình xây dựng thiết kế ba bước, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng trong trường hợp thiết kế hai bước; phần thiết kế công nghệ và nội dung khác (nếu có) do cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư thẩm định.
– Đối với dự án đầu tư ĐTXD sử dụng vốn khác:
+ Khi thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD thì Cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp thẩm định thiết kế cơ sở của dự án ĐTXD đối với công trình cấp đặc biệt, cấp I, công trình công cộng, công trình có ảnh hưởng lớn đến cảnh quan, môi trường và an toàn của cộng đồng. Cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư chủ trì tổ chức thẩm định phần thiết kế công nghệ (nếu có), các nội dung khác của Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD. Các dự án còn lại do người quyết định đầu tư tự tổ chức thẩm định dự án.
+ Với các bước thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở, Luật Xây dựng quy định: Cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp chủ trì thẩm định thiết kế kỹ thuật trong trường hợp thiết kế ba bước, thiết kế bản vẽ thi công trong trường hợp thiết kế hai bước đối với công trình xây dựng cấp đặc biệt, cấp I, công trình công cộng, công trình xây dựng có ảnh hưởng lớn đến cảnh quan, môi trường và an toàn của cộng đồng. Phần thiết kế công nghệ (nếu có), dự toán xây dựng do cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư thẩm định thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công và dự toán xây dựng đối với các công trình xây dựng còn lại.
– Các dự án ĐTXD thực hiện theo hình thức đối tác công tư (PPP):
+ Khi thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD thì cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp chủ trì thẩm định thiết kế cơ sở của dự án, cho ý kiến về việc áp dụng đơn giá, định mức, đánh giá giải pháp thiết kế về tiết kiệm chi phí xây dựng công trình của dự án. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về đầu tư thẩm định các nội dung khác trong Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD.
+ Đối với các bước thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở, Luật Xây dựng chưa quy định chi tiết, tuy nhiên theo Điều 3, Nghị định 59/2015/NĐ-CP Về quản lý dự án đầu tư xây dựng thì việc quản lý dự án thực hiện theo nguyên tắc như đối với dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách.
– Riêng đối với dự án ĐTXD chỉ cần lập Báo cáo kinh tế – kỹ thuật (là dự án quy mô nhỏ, đơn giản, công trình xây dựng được thiết kế một bước là bước thiết kế bản vẽ thi công), Luật Xây dựng đã quy định:
+ Trường hợp sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì cơ quan chuyên môn về xây dựng có trách nhiệm chủ trì tổ chức thẩm định các nội dung của Báo cáo kinh tế – kỹ thuật ĐTXD.
+ Trường hợp sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách thì cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp có trách nhiệm chủ trì thẩm định thiết kế bản vẽ thi công và dự toán xây dựng công trình. Cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư thẩm định phần thiết kế công nghệ (nếu có), các nội dung khác của Báo cáo kinh tế – kỹ thuật ĐTXD.
+ Trường hợp sử dụng vốn khác thì người quyết định đầu tư, chủ đầu tư tự tổ chức thẩm định thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng và tự chịu trách nhiệm về nội dung thẩm định. Trừ các trường hợp Báo cáo kinh tế – kỹ thuật có công trình cấp đặc biệt, cấp I và công trình xây dựng có ảnh hưởng lớn đến cảnh quan, môi trường và an toàn của cộng đồng thì thiết kế bản vẽ thi công phải được các cơ quan chuyên môn về xây dựng theo phân cấp thẩm định.
Từ các quy định nêu trên có thể nhận thấy, đối với dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước sẽ được các cơ quan chuyên môn về xây dựng “tiền kiểm” chặt chẽ về chi phí, nội dung các bước thiết kế xây dựng, còn các dự án không sử dụng vốn nhà nước thì nhà nước vẫn kiểm soát chặt chẽ thiết kế xây dựng ở các bước đối với công trình cấp đặc biệt, cấp I và công trình xây dựng có ảnh hưởng lớn đến cảnh quan, môi trường, an toàn của cộng đồng. Đây là những nội dung đổi mới căn bản so với các quy định trước đây. Đồng thời trong quá trình thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD, các bước thiết kế xây dựng triển khai sau thiết kế cơ sở, thường có sự tham gia thẩm định đồng thời của nhiều chủ thể như cơ quan chuyên môn về xây dựng, cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư, các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan. Do vậy quá trình này diễn ra tương đối phức tạp, ảnh hưởng nhiều tới việc đảm bảo thời gian thực hiện dự án, đặc biệt trong các trường hợp có điều chỉnh dự án, thiết kế và chi phí. Điều đó đòi hỏi cần có sự phối hợp thống nhất, đồng bộ giữa các cơ quan để đảm bảo các quy định của pháp luật và hiệu quả đầu tư của dự án.
Thứ ba, phân định rõ thẩm quyền của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư đối với các dự án ĐTXD có sử dụng vốn nhà nước.
Người quyết định đầu tư có trách nhiệm toàn diện trong việc phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán xây dựng:
– Theo quy định mới của Luật Xây dựng và các nghị định hướng dẫn Luật vừa được ban hành thì đối với các dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước, người quyết định đầu tư có trách nhiệm quản lý trực tiếp, toàn diện trong quá trình phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán xây dựng. Theo đó, các dự án ĐTXD sử dụng vốn ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng quy định: người quyết định đầu tư chịu trách nhiệm phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD, Báo cáo kinh tế – kỹ thuật ĐTXD, thiết kế kỹ thuật, dự toán xây dựng công trình trong trường hợp công trình xây dựng được thiết kế ba bước, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng trong trường hợp công trình xây dựng được thiết kế hai bước, thiết kế một bước. Đối với dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách thì Luật có quy định phân cấp cho chủ đầu tư được phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, dự toán xây dựng đối với công trình xây dựng thiết kế hai bước, các nội dung khác vẫn thuộc thẩm quyền phê duyệt của người quyết định đầu tư.
– Mặt khác, Luật Xây dựng có quy định thiết kế xây dựng công trình đã được phê duyệt chỉ được điều chỉnh khi điều chỉnh dự án ĐTXD có yêu cầu điều chỉnh thiết kế xây dựng hoặc trong quá trình thi công xây dựng có yêu cầu phải điều chỉnh thiết kế xây dựng để bảo đảm chất lượng công trình và hiệu quả của dự án. Khi điều chỉnh thiết kế xây dựng do thay đổi về địa chất công trình, tải trọng thiết kế, giải pháp kết cấu, vật liệu của kết cấu chịu lực, biện pháp tổ chức thi công ảnh hưởng đến an toàn chịu lực của công trình thì việc điều chỉnh thiết kế xây dựng phải được thẩm định và phê duyệt theo quy định của Luật. Đồng thời đối với dự án sử dụng vốn nhà nước, khi điều chỉnh hợp đồng xây dựng làm thay đổi mục tiêu đầu tư, thời gian thực hiện hợp đồng, làm vượt dự toán gói thầu xây dựng được duyệt thì phải được người quyết định đầu tư cho phép.
Từ các quy định mới này đỏi hỏi các cơ quan chuyên môn về xây dựng, cơ quan chuyên môn trực thuộc người quyết định đầu tư cần phải nâng cao năng lực chuyên môn, trách nhiệm trong công tác thẩm định cũng như vai trò kiểm soát, phối hợp chặt chẽ với chủ đầu tư, ban quản lý dự án để đảm bảo việc triển khai dự án đúng tiến độ, chất lượng, đạt hiệu quả đầu tư. Chủ đầu tư, ban quản lý dự án có trách nhiệm quản lý toàn diện về công tác lựa chọn nhà thầu, quản lý thực hiện các hợp đồng xây dựng trong phạm vi được uỷ quyền theo quy định của luật, kiểm soát các điều chỉnh, phát sinh trong quá trình thực hiện các hợp đồng. Đây cũng là những nội dung đổi mới có liên quan tới trách nhiệm các chủ thể tham gia trong quá trình quản lý và thực hiện các dự án ĐTXD.
Những đổi mới của pháp luật về ĐTXD có thể gặp khó khăn, lúng túng bước đầu trong quá trình triển khai thực hiện. Do vậy, việc tổ chức nghiên cứu, soạn thảo và ban hành kịp thời, đồng bộ các văn bản hướng dẫn luật cũng như đẩy mạnh các hoạt động phổ biến tuyên truyền, tổ chức thực hiện đúng pháp luật là nhiệm vụ cấp bách của cơ quan quản lý đầu tư, xây dựng, các ngành liên quan, các cấp của địa phương trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo.
Tác giả: TS. LÊ VĂN LONG
VIỆN KINH TẾ XÂY DỰNG, BỘ XÂY DỰNG
