Đề xuất mô hình hợp tác “Công – Tư” phù hợp cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội

Từ khi có Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, có 8 lĩnh vực được thực hiện thí điểm PPP, sau đó là một loạt các văn bản pháp luật được phê duyệt như Luật đấu thầu số 43/2013, Luật Đầu tư công số 49/2014, Luật Đầu tư số 67/2014, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo PPP, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư và các văn bản có liên quan khác, Ủy ban nhân dân (UBND) Thành phố Hà Nội tiến hành xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn việc triển khai văn bản pháp luật đã tạo được niềm tin bước đầu cho các Nhà đầu tư tư nhân. Để thu hút vốn đầu tư tư nhân vào đầu tư theo hình thức PPP vào xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội, Hà Nội cần thực hiện nhiều giải pháp trong đó có nhận diện loại hình hợp đồng PPP phù hợp với từng loại dự án để thu hút các nhà đầu tư hiệu quả hơn.

Theo văn bản pháp luật hiện hành, đầu tư theo PPP được thể hiện dưới 7 hình thức cụ thể là:  Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO), Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT), Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO), Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (BTL), Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (BLT), Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (O&M); các loại hợp đồng này cùng chung bản chất là hợp tác công tư, nhưng với mỗi hình thức khác nhau sẽ có ưu nhược điểm riêng.

I. Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác “Công – Tư” cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội trên địa bàn Thành phố Hà Nội

1.1. Dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ giao thông vận tải

Một trong những nguyên nhân khiến hệ thống hạ tầng giao thông ở Hà Nội chưa được đầu tư xây dựng và phát triển là do thiếu vốn đầu tư. Thực tế cho thấy, 41 dự án trọng điểm của thành phố bị chậm triển khai so với tiến độ đề ra do thiếu vốn, tổng nhu cầu của các dự án trọng điểm giai đoạn 2011-2015 là khoảng 164.000 tỷ đồng, tuy nhiên trong năm 2012, Nhà nước và Thành phố mới bố trí được 2.000 tỷ đồng. Điều đó cho thấy áp lực về vốn đầu tư xây dựng trên địa bàn thành phố Hà Nội là rất lớn, trong khi Chính phủ đang có chủ trương cắt giảm đầu tư công.  
          
Bảng 1. Nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cho hạ tầng giao thông tại Hà Nội
Đơn vị: tỷ đồng

Theo số liệu bảng 2, hầu hết các dự án được kêu gọi, thu hút đầu tư thực hiện theo hình thức đối tác công tư là các dự án hạ tầng giao thông. Qua đó có thể thấy, lĩnh vực giao thông thu hút nhiều nhà đầu tư nhất, chiếm tới hơn 60% tổng vốn đầu tư vào các dự án. Hầu hết các dự án có sự tham gia của tư nhân đều là các dự án có khả năng thu hồi vốn tốt (được quyền thu phí đường giao thông) hoặc “đổi đất lấy hạ tầng”. Tuy nhiên, phần lớn các dự án được chấp thuận đều do nhà đầu tư đề xuất và được cơ quan chức năng chỉ định đầu tư chứ không đấu thầu công khai.  

 Đánh giá việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ giao thông vận tải:
– Ưu điểm:
+ Huy động, khai thác được nguồn lực đầu tư từ tư nhân nhằm giảm áp lực đầu tư cho ngân sách Nhà nước.
+ Góp phần cải thiện hệ thống giao thông, thúc đẩy sự phát triển sản xuất và đóng góp cho sự phát triển kinh tế xã hội của Thủ đô.
– Nhược điểm:
+ Việc để nhà đầu tư tư nhân tự đề xuất và Nhà nước cho phép chỉ định thầu đã ảnh hưởng đến tính minh bạch, cạnh tranh, đồng thời hạn chế khả năng lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực tốt thực hiện dự án. Các dự án đề xuất và được phê duyệt này đều không tổ chức công bố công khai thông tin như quy định.
+ Trong giai đoạn lập báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án, chưa có quy định bắt buộc dự án phải đề xuất các phương án huy động vốn đầu tư mà chỉ giả định, nên dẫn đến khó khăn trong việc xác định hiệu quả kinh tế tài chính thực sự của dự án. Việc này gây nên những khó khăn cho việc lập hồ sơ mời thầu, tổ chức đấu thầu, phân chia rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân.

1.2. Dự án Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cấp điện, chiếu sáng đô thị

Cho đến nay, đối với chiếu sáng công cộng, nhà nước chưa ban hành một văn bản pháp lý nào về xã hội hóa dịch vụ chiếu sáng công cộng. Tuy nhiên, trên thực tế đã hình thành tự phát việc xã hội hóa dịch vụ chiếu sáng công cộng trên địa bàn Hà Nội. Tư nhân tham gia vào dịch vụ chiếu sáng đô thị ở các khâu cung ứng thiết bị cột, đèn chiếu sáng, thực hiện lắp đặt ở các khu đô thị theo hợp đồng. Riêng việc đầu tư, quản lý và vận hành hệ thống chiếu sáng ngõ xóm có mặt cắt đường từ 2m-4m thì việc xã hội hóa đã được thực hiện dưới hình thức Nhà nước và Nhân dân cùng làm mang tính tự phát ở mỗi nơi khác nhau.
Lĩnh vực sản xuất, cung ứng các thiết bị chiếu sáng công cộng, thiết bị, xây lắp các hệ thống chiếu sáng công cộng thì việc xã hội hóa huy động các tổ chức, cá nhân ngoài nhà nước tham gia rất thuận lợi, vì họ thu được lợi nhuận, được nhà nước có chính sách khuyến khích.

Đánh giá việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cấp điện, chiếu sáng đô thị
– Ưu điểm: Tư nhân đã bắt đầu quan tâm đến việc đầu tư vào các dự án cấp điện, chiếu sáng đô thị mặc dù còn mang tính tự phát.
– Nhược điểm:
+ Việc đầu tư vào hệ thống chiếu sáng công cộng chi phí lớn nhưng Nhà nước chưa có văn bản pháp lý nào quy định về nguồn thu để bù đắp chi phí đầu tư và lợi nhuận cho nhà đầu tư.
+ Việc xã hội hóa quản lý, vận hành hệ thống chiếu sáng công cộng chưa được quy định có tính pháp lý về hình thức lựa chọn đơn vị quản lý vận hành, mà ngay tại Khoản 2 Điều 22 của Nghị định 79/2009/NĐ-CP ngày 28/09/2009 của Chính phủ về quản lý chiếu sáng đô thị quy định về việc lựa chọn đơn vị quản lý, vận hành hệ thống chiếu sáng công cộng được thực hiện theo một trong các hình thức như đấu thầu, đặt hàng hoặc giao kế hoạch do chính quyền đô thị lựa chọn. Điều này không dứt khoát và sẽ cho phép các chính quyền đô thị lựa chọn hình thức đặt hàng hoặc giao kế hoạch cho các doanh nghiệp Nhà nước hoặc doanh nghiệp mà vốn nhà nước đầu tư giữ quyền chi phối. Bởi hai hình thức này đơn giản, giữ được quan hệ đã có giữa chính quyền thành phố với các công ty nhà nước hiện đang đảm nhiệm công tác quản lý, vận hành hệ thống chiếu sáng công cộng cũng như lợi ích mà các cá nhân có quyền quyết định thu được qua hình thức đặt hàng, giao kế hoạch. Vì vậy cho đến nay, đối với hệ thống chiếu sáng công cộng chưa thực hiện được xã hội hóa trong quản lý, vận hành các đường phố chính.

1.3. Dự án Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cung cấp nước sạch

Mặc dù nhà nước có nhiều chính sách ưu đãi đối với các doanh nghiệp tham gia cung cấp nước sạch cho nông thôn như nêu trên nhưng tiếp cận nguồn ưu đãi này không dễ và phát sinh nhiều tiêu cực. Về nguyên tắc, giá thành sản xuất được tính đúng và đủ vào giá nước, tuy nhiên nếu tính đủ thì người dân không trả nổi nên UBND thành phố Hà Nội phê duyệt giá nước thu của dân, số chênh lệch về lý thuyết thành phố sẽ phải bù, tuy nhiên trên thực tế thủ tục rất khó và phụ thuộc vào ngân sách. Phần hỗ trợ đầu tư từ ngân sách nhà nước cũng không phải hỗ trợ không hoàn lại mà ở một số nơi thực ra là vay vốn không lãi. Điều 4, khoản 3 Quyết định 131/2009/QĐ-TTg có nêu: “Phần kinh phí hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng các công trình cấp nước sạch nông thôn ở các địa phương không thuộc địa bàn kinh tế-xã hội khó khăn, có khả năng thu đủ chí phí, tính đúng, tính đủ theo quy định, thì phải hoàn trả ngân sách bằng khấu hao cơ bản tài sản cố định”.

Thông thường doanh nghiệp phải ứng trước vốn để đầu tư, sau đó thành phố mới thẩm định, phê duyệt và chỉ sau khi quyết toán xong mới làm cơ chế hỗ trợ. Tuy nhiên, khi ứng trước vốn đầu tư thì đó là tiền thật, nhưng khi làm thủ tục thanh toán thì doanh nghiệp phải chạy chọt. Có khi tiền đã bỏ ra vài năm nhưng vẫn chưa được thanh toán. Với mức lãi suất trên ngân hàng mà thời gian chờ thanh toán lâu khiến doanh nghiệp nản lòng khi đầu tư vào các dự án nước sạch. Nhiều doanh nghiệp cho biết, cơ chế hỗ trợ từ 45% đến 90% nhìn hình thức thì ở mức cao nhưng khó làm khi vấp phải rào cản thủ tục. Bên cạnh đó, còn những lý do khác như suất đầu tư ở khu vực nông thôn cao, đầu tư cho đường ống dẫn và đồng hồ chiếm tỷ lệ rất cao, chiếm tới 2/3 tổng chi cho cả hệ thống, lại khó quản lý; lượng nước sử dụng của người dân nông thôn quá thấp… vì thế doanh nghiệp thường chỉ thích đầu tư trạm cấp nước chứ không muốn đầu tư đường ống đấu nối, vì vậy, dẫn tới tình trạng có nhà máy nước nhưng dân vẫn không có nước sạch để dùng. Một nguyên nhân nữa khiến nhiều trạm cấp nước nông thôn bỏ không sau khi đầu tư là do cơ chế quản lý hệ thống cấp nước không rõ ràng, quá đa dạng, có cả mô hình tư nhân, hợp tác xã, doanh nghiệp nhà nước và cộng đồng làng xã.

Đánh giá việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cung cấp nước sạch:

Tuy cơ chế hỗ trợ cao (từ 45% đến 90%) nhưng thủ tục lại khó khăn khiến tư nhân không mặn mà đầu tư vào dịch vụ cung cấp nước sạch. Bên cạnh đó, tình trạng có nhà máy nước nhưng dân vẫn không có nước sạch để dùng ở nhiều vùng ngoại thành thành phố Hà Nội do tư nhân chỉ đầu tư nhà máy chứ không đầu tư đường ống. Những trạm nào do doanh nghiệp nhà nước quản lý thì không trích khấu hao nên không có tiền tái đầu tư, vài năm sau công trình đã xuống cấp, không có kinh phí cải tạo nên bỏ không. Thành phố Hà Nội đang có kế hoạch thu hồi các trạm cấp nước của hợp tác xã, tư nhân để giao cho Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn quản lý. Như vậy, xét một cách tổng thể, hình thức PPP vẫn chưa tiếp cận hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cung cấp nước sạch thành công.

1.4. Dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ thoát nước, xử lý nước thải, chống ngập úng, cải tạo môi trường

Có nhiều dự án về dịch vụ này đã được áp dụng thành công hình thức PPP. Điển hình có thể kể đến 3 dự án:
Theo hình thức BT:
– Trạm xử lý nước thải khu vực Hồ Tây với công suất 15.000 m3/ngđ do Liên danh Tổng công ty cổ phần Sông Hồng – CTCP Đầu tư và kinh doanh bất động sản Hà Nội Sông Hồng – CTCP Đầu tư xây dựng Hương Phú làm nhà đầu tư
– Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở, quy mô 8,2 ha, công suất 200.000 m3/ngđ với nhà đầu tư là Tập đoàn Gamuda – Malaysia.
Theo hình thức BOT:
– Nhà máy xử lý rác thải sinh hoạt tại khu liên hợp xử lý chất thải rắn Nam Sơn, quy mô 2000 tấn/ngày, do Công ty cổ phần Tiến bộ Quốc tế AIC làm chủ đầu tư.
Cả 3 dự án trên đầu đang vận hành tốt và đóng góp không nhỏ vào hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ thoát nước, xử lý nước thải, chống ngập úng, cải tạo môi trường của Hà Nội.

Đánh giá việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ thoát nước, xử lý nước thải, chống ngập úng, cải tạo môi trường:

Những con số trên cho thấy những tiến bộ của thành phố trong xây dựng, nâng cấp, cải tạo hệ thống hạ tầng thoát nước, xử lý nước thải, chống ngập úng, cải tạo môi trường nhưng so với nhu cầu vẫn còn khoảng cách vì thiếu nguồn vốn đầu tư. Nhìn vào các số liệu, so với phát triển giao thông dễ dàng thu hút vốn đầu tư theo hình thức BT, BOT vì có đối ứng bằng mặt bằng đất đai để mở đô thị, nhưng với thoát nước, xử lý nước thải, chống ngập úng lại rất khó khăn. Vì vậy, tuy đã từng bước tiếp cận được PPP nhưng để nâng cấp và cải tạo trong lĩnh vực này, hợp tác công tư vẫn là mô hình phải được nghiên cứu và áp dụng trong thời gian tới.

1.5. Dự án Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ sự nghiệp công

– Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ giáo dục – đào tạo: Trước đây, giáo dục – đào tạo do nhà nước độc quyền tổ chức cung ứng và chi trả phí. Trong gần vài thập niên qua, cùng với chủ trương xã hội hóa giáo dục và đào tạo, tư nhân đã tham gia vào cung ứng với nhiều hình thức như trường bán công, trường dân lập, trường tư thục. Điều đó phản ánh sự sẵn sàng của tư nhân trong tham gia cung ứng dịch vụ giáo dục – đào tạo. Trong xu thế mới sẽ hình thành các mô hình đô thị đại học, ở đó rất cần đến tham gia của tư nhân từ các khâu quy hoạch, thiết kế, xây dựng đến chuyển giao (chìa khóa trao tay), mà Hà Nội cần đi đầu trong hình thức này.

– Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ y tế: Để đạt được mục tiêu đã đề ra, thành phố dự tính phải huy động được 413.80 tỷ đồng đầu tư. Với nguồn kinh phí lớn như vậy, rõ ràng, chỉ đầu tư từ phía khu vực nhà nước không thể thỏa mãn được từ nay đến năm 2020, mà phải thu hút sự tham gia của tư nhân, gắn với nó là cơ chế quản lý phù hợp, đặc biệt là ở các khâu quy hoạch, xây dựng cơ sở hạ tầng y tế. Ngoài xây dựng cơ sở hạ tầng y tế, ở nhiều khâu cung ứng dịch vụ y tế khác nhau từ trước đến nay tư nhân đã tham gia rất hiệu quả như đấu thầu cung cấp thiết bị y tế, thuốc men… Động thái của chính quyền thành phố khi đưa dự án xây dựng Bệnh viện 1.000 giường ở Mê Linh và Bệnh viện 1000 giường ở phía Tây thành phố vào danh mục đầu tư BT là một bước tiến nhằm thu hút tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng dịch vụ y tế.

Đánh giá việc áp dụng mô hình hợp tác công – tư cho các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ sự nghiệp công:

Hợp tác công tư trong các dự án hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ sự nghiệp công vẫn gặp nhiều trở ngại, nhất là xác định trách nhiệm của nhà nước đối với khu vực tư nhân, cơ chế vận hành của tổ chức phi lợi nhuận như thế nào và vai trò của nhà nước kiểm soát chất lượng đối với các công trình, dự án thực hiện theo kiểu “chìa khóa trao tay”. Đối với giáo dục, tư nhân vẫn có thể tham gia hợp tác ở các khâu khác nhau như chuyển nhượng thông qua hợp đồng cho tư nhân cung cấp dịch vụ ăn uống, giải trí trong các trường đại học. Cơ chế và mô hình hợp tác công tư cho đầu tư xây dựng trường học vẫn còn lúng túng, dẫn tới chậm tiến độ nhiều công trình, điển hình là Đại học quốc gia Hà Nội.

1.6. Đánh giá tổng quát

Cơ hội cho hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng kỹ thuật và cung ứng dịch vụ trên địa bàn Thành phố Hà Nội rất lớn. Hợp tác công tư cần nhận được sự ủng hộ và cam kết chính trị của các cấp lãnh đạo; được sự đồng tình của các cấp chính quyền địa phương; người hưởng lợi có nhu cầu lớn và sẵn sàng trả tiền. Đó là điều kiện cần để thực hiện quan hệ đối tác công tư trên tất cả lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công. Tuy nhiên, những điều kiện đó còn chưa đủ. Theo nhiều chuyên gia kinh tế, việc phát triển hạ tầng kỹ thuật và mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng dịch vụ công trên địa bàn còn hạn chế là do mức độ tham gia của tư nhân còn hạn chế. Mặc dù chính quyền thành phố đã có nhiều cơ chế, chính sách thông thoáng để thu hút đầu tư của tư nhân vào xây dựng hạ tầng kỹ thuật và phát triển dịch vụ công, nhưng nhiều doanh nghiệp chưa thực sự mặn mà với những dự án này. Có nhiều nguyên nhân để giải thích cho việc không thu hút được sự tham gia của khu vực tư nhân, đó là Chính phủ có thái độ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế về những gì mà khu vực tư nhân có thể mang lại. Cụ thể:

– Về phương diện kinh tế, các nhà đầu tư tư nhân không muốn tham gia nhiều dự án hợp tác công tư vì phải đầu tư một lượng vốn lớn, trong khi đó lợi nhuận kỳ vọng không hấp dẫn, nguồn thu không đủ bù đắp chi phí và các hỗ trợ chưa tương xứng với rủi ro mà nhà đầu tư tư nhân phải gánh chịu. Thêm vào đó, cách thức ấn định và điều chỉnh mức giá và lệ phí của nhiều loại dịch vụ (dịch vụ nhà ở, giao thông công cộng, giáo dục, y tế) mà người sử dụng phải trả cũng là một rào cản khu vực tư nhân tham gia vào các dự án hợp tác công tư.
– Sự thiếu niềm tin vào chính sách vĩ mô của Chính phủ trong việc bảo đảm nghĩa vụ hợp đồng. Những bất ổn kinh tế, đặc biệt là những bất ổn, những mâu thuẫn trong chính sách điều hành nền kinh tế của Chính phủ làm nản lòng các nhà đầu tư tham gia các dự án hợp tác công tư.
– Thông tin về các dự án PPP ít được công khai và sơ sài. Thực tế cho thấy, thông tin về các dự án PPP thường không công khai tạo một đầu mối mà nhà đầu tư phải tìm kiếm tại nhiều cơ quan khác nhau mới có được thông tin đầy đủ. Hiện tại, đối với các dự án đầu tư BT, BOT cần dự tham gia của nhà đầu tư thì Bộ Xây dựng và UBND thành phố mới chỉ công bố danh mục dự án với những thông tin rất cơ bản, không đủ để nhà đầu tư nghiên cứu tính toán về đầu tư dự án. Đây là một trong những lý do hạn chế khu vực tư nhân tham gia vào các dự án PPP.
– Khó khăn trong việc tìm kiếm đối tác thực hiện: Một dự án PPP thường có vốn đầu tư lớn, do đó một công ty tư nhân khó thực hiện thành công dự án một mình, cần thiết phải hợp tác với các đối tác khác trở thành một tổ hợp đầu tư, vừa chia sẻ rủi ro, vừa phù hợp với khả năng tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên việc tìm kiếm đối tác tin cậy không dễ dàng, nhất là năng lực các đối tác trong nước tương đối thấp.
– Trong khâu triển khai thực hiện: Thủ tục mua sắm phức tạp và lắt léo, bao gồm cả việc ký kết những hợp đồng qua thương lượng với các doanh nghiệp được ưu tiên thay vì một hệ thống đấu thầu cạnh tranh cởi mở và minh bạch.
– Về vấn đề xã hội: Một số dự án BOT thời gian vừa qua đi vào hoạt động thu phí đã tạo ra một số phản đối của người dân khi sử dụng dịch vụ như giá dịch vụ đắt, đối tượng nộp phí không hài lòng khi vị trí đặt trạm thu phí,… , thể hiện vấn đề điều tra xã hội học phục vụ dự án chưa đầy đủ, làm khó khăn cho việc thực hiện vận hành dự án theo hợp đồng ban đầu.

II. Đề xuất mô hình hợp tác công tư phù hợp cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và xã hội cho Thủ đô Hà Nội

Trong thời gian qua, việc phát triển cơ sở hạ tầng theo mô hình đối tác công tư thường bị trễ tiến độ, khả năng thu hồi vốn thấp, rủi ro tài chính cao và không thu hút được nhiều nhà đầu tư tư nhân tham gia. Những hiện tượng này được tạo ra do việc thực hiện các thủ tục đầu tư, giải phóng mặt bằng, việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng, vốn đầu tư cao, năng lực, nguồn vốn của nhà đầu tư tư nhân còn hạn chế. Do đó, trên địa bàn Hà Nội cần thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ, trong đó có lựa chọn những hình thức PPP hợp lý cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội.

2.1. Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ giao thông vận tải

Với các đặc điểm riêng biệt của hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ giao thông vận tải và điều kiện hiện nay, các hình thức phù hợp để lựa chọn ưu tiên là:
– Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT): Hợp đồng BOT là lý tưởng cho Việt Nam vì loại hợp đồng này dễ thu hút được vốn từ tư nhân cho các dự án giao thông cần lượng đầu tư lớn, có xu hướng giảm bớt rủi ro tài chính cho đối tác tư nhân. Mặt khác, Chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình. Hiện nay, Hà Nội đang ưu tiên kêu gọi đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT cho các dự án giao thông trên địa bàn. Trong danh mục các dự án kêu gọi, thu hút đầu tư giai đoạn 2015-2020 của Hội đồng nhân dân thành phố thì 7 dự án gíao thông đã có 5 dự án theo hợp đồng BOT với tổng mức đầu tư dự kiến lên đến 17.480 tỷ đồng. Các hình thức hợp đồng khác chỉ áp dụng khi chính phủ muốn tận dụng các sáng kiến hoặc lợi thế của tư nhân để cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc nâng cao hiệu quả đầu tư.
 – Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (BTL): Ưu điểm của loại hợp đồng này là việc đàm phán giữa 2 bên được thực hiện dễ dàng, đối tác tư nhân tự chủ trong quyết định tài chính, Chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình.

2.2. Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cung cấp nước sạch đô thị, nông thôn

Để tạo môi trường thể chế thuận lợi cho việc cải cách ngành nước thì việc cải cách các công ty cấp nước đóng vai trò hết sức quan trọng. Việc cải cách công ty cấp nước cần phải được thực hiện song song với việc xây dựng khuôn khổ thể chế và quy định phù hợp. Sau đó, cần xây dựng mô hình PPP phù hợp với hoàn cảnh kinh tế, xã hội và đặc điểm đô thị của địa phương bằng cách:
– Dựa trên nghiên cứu khả thi có sự tham gia của tất cả các bên có liên quan (nghiên cứu này phải cho phép đánh giá được nhu cầu và lợi ích của khu vực tư nhân trong dự án).
– Xác định rõ vai trò, trách nhiệm của mỗi bên và các biện pháp kiểm soát, điều tiết.
Từ các đặc thù của hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ cung cấp nước sạch, tác giả đề xuất áp dụng loại hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (BLT). Ưu điểm khi áp dụng loại hợp đồng này cho dịch vụ cung cấp nước sạch là:
– Tư nhân sẽ chịu trách nhiệm toàn bộ trong việc điều hành, duy tu bảo dưỡng hệ thống cấp nước, thu phí từ người sử dụng. Việc này khuyến khích tư nhân nâng cao hiệu quả hoạt động và tránh thất thoát nước sạch.
– Thu hút được nguồn tài chính cần thiết từ tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng mới hoặc tu bổ các hệ thống dịch vụ.
– Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân ổn định về nguồn thu tài chính của họ khi vận hành, tạo niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân.

2.3. Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ bảo vệ môi trường

Tùy tính chất dự án và quy mô dự án có thể lựa chọn những hình thức PPP phù hợp. Ở đây, hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (O&M)  là loại hợp đồng phù hợp với các dự án thuộc lĩnh vực này. Theo đó, đối với các dự án có thể thu tiền từ người sử dụng, ví dụ những dự án chuyển giao công nghệ thân thiện môi trường mà có khả năng nâng cao hiệu quả kinh tế thì nhà nước cần ưu tiên dành một khoản vốn cho cơ sở sản xuất, doanh nghiệp vay và có chính sách hỗ trợ các tổ chức khoa học công nghệ ngoài công lập hay các tổ chức phi chính phủ hoặc các tổ chức, cá nhân khác tham gia chuyển giao công nghệ. Nhà nước có thể đặt hàng, giao kế hoạch hoặc tổ chức đấu thầu, ký hợp đồng ủy thác giao cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế và hợp tác xã cung ứng theo phương thức thu phí từ người sử dụng để trang trải toàn bộ hoặc một phần kinh phí tùy theo tính chất, đặc điểm của từng loại dịch vụ, khả năng hỗ trợ của ngân sách nhà nước. Loại hợp đồng này có thể áp dụng với hoạt động thu gom rác thải sinh hoạt tại các làng nghề.

Đối với những dự án khó thu phí người sử dụng cũng phải chia thành vài nhóm với những mức phí khác nhau và đưa ra lộ trình tăng phí để mặc dù thi phí không đủ nhưng vẫn phải tạo tiền đề cho các cơ sở sản xuất có thói quen đóng phí, dù ban đầu có thể chỉ mang tính tượng trưng như trong trường hợp phí thu gom rác thải.

Đối với những làng nghề gây ô nhiễm nặng như tái chế nhựa, giấy, kim loại trước hết phải quy hoạch các cụm công nghiệp và di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm vào những nơi này. Khi xây dựng các cụm công nghiệp làng nghề phải xây dựng đồng bộ ngay hệ thống thu gom, xử lý rác thải, nước thải. Hạng mục này trước mắt khó có thể thu hút được đầu tư của tư nhân nên nhà nước phải đầu tư, sau đó cho đấu thầu quyền quản lý khai thác. Ngay cả khi không phải đầu tư hạ tầng môi trường thì việc thu phí ở các làng nghề cũng rất khó khăn, ban đầu chưa thể hy vọng người gây ô nhiễm sẽ trả toàn bộ phí xử lý ô nhiểm được nên nhà nước phải tiếp tục sử dụng thuế để giải quyết việc này. Có thể đặt ra mục tiêu thu phí để trang trải 50% chi phí, còn 50% sẽ được cấp bù từ ngân sách.

Đối với những làng nghề chế biến nông sản thực phẩm là những làng nghề cũng gây ô nhiễm nặng nhưng không dễ thu phí thì nhà nước đầu tư hoàn toàn và hợp đồng với tư nhân quản lý. Nhà nước sẽ dùng thuế và thu một phần phí của người gây ô nhiễm để trả cho các dịch vụ này. Thực tế ở làng nghề chế biến nông sản Dương Liễu, mỗi hộ nghề phải nộp từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng/năm tùy thuộc mức độ xả thải ra môi trường và các hộ nghề đều đóng góp đầy đủ.

2.4. Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ sự nghiệp công

a. Lĩnh vực y tế
Theo kinh nghiệm của Singapore và Trung Quốc, mô hình hợp tác công tư cụ thể có thể áp dụng tại đô thị là: nhượng quyền thương hiệu và BOT. Về nhượng quyền thương hiệu, ở thành phố chưa triển khai hình thức đầu tư này trong lĩnh vực y tế. Hà Nội đã khuyến khích tư nhân tham gia đầu tư xây dựng các bệnh viện chuyên khoa quy mô lớn. Tuy nhiên, nếu tư nhân hoàn toàn thì có một số khó khăn như: người nghèo khó có thể tiếp cận được với các dịch vụ chuyên môn kỹ thuật cao, người dân chưa tin tưởng vào các bệnh viện tư nhân… Vì vậy, thành phố nên ứng dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực y tế và quyết liệt kêu gọi tư nhân tham gia.

Một số dạng hợp tác công tư hay gặp là các chương trình y tế có sự tham gia của hệ thống tư nhân (chương trình mục tiêu có sự tham gia của tư nhân); các tổ chức thực chất là tư nhân nhưng hoạt động vì mục tiêu cộng đồng. Bên cạnh đó, các chương trình hợp tác Nhà nước – Tư nhân có thể ứng dụng trong việc phát triển các sản phẩm phòng bệnh, chữa bệnh (thử nghiệm lâm sàng thuốc, vắc-xin) với đối tượng hợp tác là các cơ sở, viện nghiên cứu, các hãng trong và ngoài nước; đặt hàng cung cấp dịch vụ y tế của tư nhân ở những lĩnh vực mà tư nhân có thế mạnh như cung ứng thuốc, sinh phẩm, phân phối sản phẩm cứu trợ thiên tai…

Hợp tác công tư đã được chứng minh có vai trò tốt phục vụ lợi ích công cộng và bổ trợ cho hệ thống Nhà nước trong lĩnh vực y tế. Hợp tác công tư không phải là tư nhân hóa các cơ sở nhà nước. Bên cạnh việc đảm bảo hành lang pháp lý, cần thống nhất từ quan điểm, cách làm và chủ động ngăn ngừa các xung đột lợi ích có thể phát sinh.

Trong lĩnh vực này, Việt Nam có thể tiếp thu và vận dụng các mô hình quốc tế về hợp tác công tư trong một số lĩnh vực để tăng cường sự tiếp cận và cải thiện chất lượng chăm sóc bệnh nhân. Loại hợp đồng phù hợp cho lĩnh vực y tế tại Việt Nam là Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT).

 Khu vực nhà nước thường lo ngại rằng vai trò của họ sẽ mất đi trong các dự án hợp tác công tư. Tuy nhiên, khi phân tích ta thấy rằng, hợp đồng BOT cho y tế sẽ có những ưu điểm như sau:
– Huy động được nguồn vốn khổng lồ trong nền kinh tế;
– Giảm gánh nặng bao cấp của nhà nước, giảm bớt thủ tục rườm rà từ khu vực công tạo ra;
– Người nghèo sử dụng được dịch vụ y tế chất lượng tốt với chi phí vừa phải;
– Tiếp thu được kỹ năng quản lý từ khu vực tư nhân;
– Chất lượng dịch vụ ngày càng tốt hơn;
– Giải quyết đuợc vấn nạn quá tải tại các bệnh viện công lập – Giảm thái độ hoài nghi về chất lượng của các bệnh viện ngoài công lập.

b. Giáo dục đào tạo và dạy nghề

Đào tạo nghề cho lao động là lĩnh vực khó xã hội hóa, đặc biệt là cho nông thôn, tuy nhiên không phải là không thể. Bằng chứng là số lượng các cơ sở đào tạo nghề ngoài công lập trong khoảng vài năm trở lại đây tăng rất nhanh. Vấn đề ở đây là nhà nước cần có các quyết sách khôn ngoan về việc có nên tự đầu tư vào cơ sở hạ tầng đào tạo nghề ở khắp các huyện để rồi không thu hút được học viên dẫn tới lãng phí nguồn lực đầu tư. Theo đó, trong bối cảnh này, các doanh nghiệp được sự hỗ trợ của Nhà nước (vốn, đất đai, cơ chế) sẽ tiến hành các hoạt động đào tạo và dạy nghề, đặc biệt là dạy nghề cho thanh niên nông thôn và dạy nghề theo định hướng của chính phủ. Cơ chế PPP được đề xuất sẽ là là ký Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (O&M)

Ưu điểm khi áp dụng loại hợp đồng này sẽ là tránh được lãng phí nguồn lực đã đầu tư và cho phép tất cả các cơ sở dạy nghề thuộc mọi thành phần kinh tế được tham gia một cách bình đẳng với nhau.

III. Kết luận và khuyến nghị

Thực tế trên thế giới, mô hình đối tác công tư được áp dụng theo nhiều hình thức khác nhau tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội của từng nước, có nước thành công nhưng cũng có nước thất bại, vì thế giải pháp áp dụng hình thức đối tác công tư phải linh hoạt và không thể cứng nhắc cho mọi trường hợp. Trong điều kiện hiện nay, ở giai đoạn đầu áp dụng thí điểm hình thức đối tác công tư ở Hà Nội, hai nhóm giải pháp chính được tập trung nghiên cứu là Bộ máy quản lý nhà nước và Cơ chế chính sách.

Đây là những vấn đề cơ bản quyết định thành công khi áp dụng hình thức công tư cho dự án.

3.1. Xây dựng hệ thống các văn bản pháp quy của thành phố về mô hình đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư PPP

Căn cứ vào các quy định của Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, các Nghị định của Chính phủ và các văn bản có liên quan khác, UBND Thành phố Hà Nội tiến hành xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn việc triển khai mô hình hợp tác công tư PPP nhằm đảm bảo tính đầy đủ, kịp thời, thống nhất, linh hoạt và công khai, minh bạch. Các văn bản này cần làm rõ các vấn đề có liên quan trong quá trình thực hiện dự án dưới hình thức PPP như:

+ Kiến nghị với Chính phủ, các Bộ ngành liên quan xây dựng các quy định về lập, công bố Danh mục dự án thu hút đầu tư thí điểm theo các hình thức PPP đảm bảo thực hiện có hiệu quả công tác kế hoạch trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư theo các hình thức hợp đồng này phù hợp với điều kiện thực tế địa phương, tạo điều kiện để các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế tiếp cận cơ hội đầu tư.
+ Xây dựng các quy định về lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng dự án phù hợp với quy định hiện hành của Việt Nam nhằm đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực, kinh nghiệm để tham gia thực hiện dự án, đảm bảo tính công bằng cho các nhà thầu.
+ Các quy định về phương thức, điều kiện thanh toán cho nhà đầu tư và cơ chế quản lý, giám sát hoạt động xây dựng, chuyển giao công trình dự án nhằm đảm bảo hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án.
+ Có những chính sách hỗ trợ nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia vào các dự án trên địa bàn huyện như miễn giảm các loại thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp…

Đối với các dự án áp dụng mô hình xây dựng – chuyển giao (BT) – đổi đất lấy hạ tầng, UBND thành phố Hà Nội cần kịp thời ban hành, điều chỉnh giá bồi thường đất, giá trị tài sản sát với giá thị trường tạo điều kiện thuận lợi cho công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và xây dựng các quy định pháp lý để thuê ngoài các dịch vụ thẩm định giá qua các tổ chức độc lập có tính cạnh tranh và bằng cách giao quyền cho một ủy ban độc lập xét duyệt giá giao, cấp đất đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước và khu vực tư nhân. Các hệ thống văn bản này sẽ tạo thuận lợi cho công tác quản lý cũng như thuận lợi cho nhà đầu tư khi tham gia vào các dự án PPP tại địa phương.

3.2. Xây dựng và phát triển một đội ngũ chuyên gia và các nhà quản lý đầu tư theo hình thức đối tác “Công – Tư”  đảm bảo về số lượng, chất lượng

Việc áp dụng một mô hình hợp tác mới đòi hỏi UBND thành phố Hà Nội phải tiến hành đào tạo, tăng cường nhân sự đáp ứng công tác quản lý nhà nước, giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các mô hình mới này. UBND thành phố Hà Nội có thể tiến hành một số biện pháp sau:
+ Tuyển dụng thêm nhân sự mới đảm bảo trình độ, chuyên môn hiểu biết về PPP đồng thời cử người đi tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng thông qua các khóa học về PPP do những nhà quản lý có kinh nghiệm ở Việt Nam và các tư vấn nước ngoài có kinh nghiệm từ các quốc gia đã thực hiện PPP thành công như Anh Quốc, Canada, Hàn Quốc… tham gia giảng dạy và tập huấn cho các cán bộ quản lý.
 + Mở các khóa bồi dưỡng, đào tạo tại địa phương, có mời các chuyên gia về PPP đến giảng dạy .
+ Trong giai đoạn khi mà PPP mới đi vào thực tiễn, UBND thành phố Hà Nội có thể tiến hành thuê những đơn vị, chuyên gia về PPP tham gia hỗ trợ, tư vấn trong các dự án PPP trên địa bàn thành phố Hà Nội.

3.3. Tăng cường công tác tuyên truyền, giới thiệu mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP đến các doanh nghiệp tư nhân và người dân

+ Tuyên truyền rộng rãi trên các phương tiện thông tin điện tử, thông tin đại chúng về lợi ích và chính sách ưu đãi đối với các dự án đầu tư theo hình thức này, từ đó kêu gọi các nhà đầu tư tham gia vào dự án. Hướng dẫn cụ thể cho các nhà đầu tư khi cần tìm hiểu thông tin, ký kết và thực hiện hợp đồng. Có thể mời các doanh nghiệp tham gia vào các khóa bồi dưỡng, đào tạo về hình thức đối tác công – tư PPP do các cơ sở nghiên cứu, đào tạo và các cấp chính quyền tổ chức.
+ UBND thành phố Hà Nội chỉ đạo UBND các cấp Quận, huyện, thậm chí cấp xã, phường vận động người dân hiểu rõ về chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà Nước trong đầu tư theo hình thức đối tác công – tư PPP để người dân biết và thực hiện, đặc biệt là trong các dự án thực hiện theo mô hình Hợp đồng BT tạo điều kiện cho việc đẩy nhanh tốc độ đền bù, giải phóng mặt bằng, đảm bảo bàn giao đất sạch cho khu vực tư nhân.
+ Tăng cường sự giám sát, đánh giá của cộng đồng dân cư trong quá trình thực hiện các mô hình đối tác công tư trong đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội.
+ Tăng cường sự tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư, của doanh nghiệp trong việc lập quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội thành phố Hà Nội.

Kết luận

Việc huy động vốn đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) sẽ góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội, đóng vai trò then chốt trong giai đoạn phát triển hiện tại và tương lai của thành phố Hà Nội. Từ kinh nghiệm xây dựng mô hình đối tác công tư PPP cho phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội ở một số nước trên thế giới, có thể thấy rằng việc áp dụng mô hình này tại Việt Nam nói chung, thành phố Hà Nội nói riêng là đúng đắn, phù hợp với xu thế phát triển chung.